政策先行：数据要素与AI驱动的地方数字经济布局

执行摘要：省级「十五五」数字经济专项规划陆续出台，山东省以数据要素市场化与人工智能为双抓手作出整体部署，反映政策重心从顶层设计向地方落地延伸。同时，宝鸡等地级市以政务云、数据中心等集约化基础设施推进数字政府建设，形成省-市两级实践样本。本报告从政策格局、产业链结构、数据与竞争态势切入，研判数据要素与AI融合的趋势与产业机会。

政策现状与总体格局

一、国家层面：数据要素与AI政策密集出台，制度框架加速成形

「十四五」后期以来，国家层面对数据要素与人工智能的政策供给显著加密。从数据要素角度看，随着数据被确立为第五大生产要素，围绕数据产权、流通交易、收益分配、安全治理的基础制度设计持续推进，「数据要素×」行动推动数据与工业制造、金融、医疗等实体经济场景深度融合。从人工智能角度看，「人工智能+」成为国家战略层面的行动方向，算力基础设施、大模型创新、行业应用赋能等环节均获得政策支持。

数据要素与人工智能两大议题在政策层面呈现明显的耦合特征：AI的规模化落地依赖高质量数据供给，而数据要素的市场化流通又需要AI等应用场景牵引价值实现。这一耦合逻辑决定了地方政策设计普遍将两者作为一个整体加以部署。

二、山东率先破题：省级「十五五」专项规划的样本意义

在「十五五」开局阶段，山东省人民政府印发《山东省数字强省建设「十五五」规划》，成为地方省级层面较早对数字经济发展作出整体性部署的文件。从公开信息看，该规划呈现三个鲜明特点：

其一，主题主线清晰。 规划以「数智化赋能高质量发展」为主题，以「促进实体经济和数字经济深度融合」为主线，突出了「数据要素×」行动和人工智能两大抓手，与国家政策方向高度对齐。

其二，紧扣省情。 山东是制造业大省，产业数字化转型需求体量大、场景多。以数智化赋能实体经济，既承接国家「数实融合」要求，也回应本省产业升级的现实诉求。

其三，时点领先。 作为较早出台的省级「十五五」数字经济专项规划，该文件为其他省份提供了政策样板，反映出山东在「十五五」开局阶段抢占数字经济布局先发优势的策略意图。

三、地市层面：从政策文本走向基础设施落地

省级规划之下，地市级政府的角色是将政策框架转化为可运行的基础设施与服务体系。陕西宝鸡市的实践提供了中小城市的典型路径：围绕数字陕西战略部署，以「系统集成、集约高效」为着力点推进数字政府建设，具体动作包括搭建技术底座、建设数据中心、打造政务云平台、破除数据壁垒，从而支撑全市政务应用系统安全运行。据官方通报，自2018年至今宝鸡未发生重大网络安全事件。

这一案例表明，地方落地的核心逻辑是以集约化基础设施统一承载政务应用，以集中治理换取安全与效率——通过统一政务云整合分散系统、打通数据壁垒，地级市能够在有限财政与人才资源约束下实现较高质量的数据治理和安全保障。这为「十五五」期间大量中小城市的数字化转型提供了可参照的样本。

四、总体格局：政策进入整体部署与落地实施阶段

综合国家、省级、地市级三层动态，可以判断当前地方数字经济政策正处于从单点探索转向整体部署、从文件制定转向落地实施的关键阶段：

• 国家层面提供制度框架与行动方向，数据要素与AI成为两大核心议题；
• 省级层面开始形成「十五五」整体规划，山东率先发布专项规划，预计将带动更多省份跟进出台类似文件；
• 地市层面以政务云、数据中心等集约化基础设施建设为抓手，承接政策落地。

总体来看，「数据要素市场化」与「AI赋能实体经济」已成为「十五五」期间地方数字经济的两大确定性主线。山东的先发布局具有信号意义：后续省份的规划节奏、政策工具选择与落地成效，将成为观察地方数字经济竞争格局演变的重要窗口。

省-市两级实践路径分析

一、省级层面：产业框架与「数据要素×」行动的顶层设计

「十五五」开局阶段，省级数字经济规划进入密集出台期。以山东省为例，其近日印发《山东省数字强省建设「十五五」规划》，系统谋划未来五年数字强省建设路径。规划以数智化赋能高质量发展为主题，以促进实体经济和数字经济深度融合为主线，突出「数据要素×」行动和人工智能两大抓手。

从政策结构看，省级规划呈现出三个鲜明特征：

第一，主题定位强调融合。 规划不是单纯的技术路线图，而是以实体经济与数字经济深度融合为主线，将数据要素与AI定位为服务制造业大省数字化转型的工具变量，这与山东的产业结构高度相关。

第二，抓手选择聚焦双轮。 「数据要素×」与人工智能被并列为核心抓手，前者解决数据的市场化流通与价值释放问题，后者解决技术的产业化赋能问题。两者一为要素、一为引擎，构成了「十五五」期间地方数字经济的核心议题。

第三，示范效应开始显现。 作为地方层面较早出台的「十五五」数字经济专项规划，山东的做法为其他省份提供了政策样板，反映出省级竞争已从「有没有规划」转向「规划质量与落地速度」的比拼。

二、市级层面：以集约化基础设施破除数据壁垒

与省级规划侧重宏观框架不同，地级市的实践重心在基础设施与治理层面。以陕西宝鸡市为例，其围绕数字陕西战略部署，以「系统集成、集约高效」为着力点推进数字政府建设，形成了「技术底座—数据中心—政务云平台—数据壁垒破除」的递进式建设路径，支撑全市政务应用系统安全运行。据官方通报，自2018年至今，宝鸡未发生重大网络安全事件。

宝鸡模式的产业分析意义在于：

• 集约化是中小城市现实选择。 地级市财政与技术资源有限，通过政务云统一承载政务应用，以集中治理换取安全与效率，避免各部门重复建设，是典型的「化分散为集中」路径。
• 数据壁垒破除依赖平台先行。 数据孤岛问题本质上是系统分散、标准不一的产物。统一政务云为数据归集与共享提供了物理与逻辑基础，使跨部门数据流动具备技术前提。
• 安全记录成为治理成效的可验证指标。 七年无重大网络安全事件的通报，表明集约化模式在安全责任集中化方面产生了实际效果，为同类城市提供了参照。

三、省市两级的功能分工与差异化模式

将省市两级实践放于同一坐标系中观察，可以更清晰地识别各自的定位与差异：

如图所示，省级实践以框架供给和样板输出见长，辐射带动强但建设颗粒度较低；市级实践则聚焦具体工程，颗粒度高但区域影响半径有限。两者形成互补——省级规划为市级落地提供方向与政策依据，市级实践则为省级框架提供验证场景与实施经验。

进一步拆解市级路径的结构，可以概括为三层递进关系：

四、小结

「十五五」期间，数据要素市场化与AI赋能实体经济将持续主导地方数字经济议程。省级层面以产业框架和专项行动先行布场，形成政策供给的头部竞争；地级市则以集约化基础设施和政务数据治理实现差异化落地。省市两级一「顶」一「实」、一「面」一「点」，正在构成中国地方数字经济政策体系中自上而下传导、自下而上反馈的完整闭环。对于产业参与者而言，省级规划是判断区域政策资源投向的风向标，而市级基础设施项目则直接孕育政务云、数据治理与网络安全等细分市场的业务机会。

产业链上游：算力与基础设施

政策驱动下的上游布局逻辑

在数据要素与人工智能深度融合的产业图景中，基础设施是最底层的支撑环节。数据中心与政务云平台共同构成了数字政府运行和数据要素流通的“底座”——没有稳定的算力供给和可靠的存储网络，数据的确权、流通、交易都无从谈起。

从政策脉络看，国家和地方层面已形成清晰的传导链条：国家层面数据要素、人工智能相关政策密集出台之后，地方省级政府随即作出整体性部署。以山东省为例，其近日印发的《山东省数字强省建设“十五五”规划》，以数智化赋能高质量发展为主题，以促进实体经济和数字经济深度融合为主线，突出“数据要素×”行动和人工智能两大抓手，系统谋划未来五年建设路径。作为地方层面较早出台的“十五五”数字经济专项规划，该规划为其他省份提供了政策样板，也表明数据要素市场化与AI赋能实体经济将成为“十五五”期间地方数字经济的核心议题。

政务云与数据中心：数字政府的技术底座

数据中心和政务云平台之所以被视为底座，原因在于其承担了三重功能：一是统一承载政务应用系统，避免各部门重复建设、分散运维；二是为数据汇聚、共享、开放提供物理载体；三是以集中化的安全治理体系保障系统稳定运行。

陕西宝鸡市的实践提供了一个典型的地级市样本。宝鸡市围绕数字陕西战略部署，以“系统集成、集约高效”为着力点推进数字政府建设，具体路径包括搭建技术底座、建设数据中心、打造政务云平台、破除数据壁垒。官方通报显示，自2018年至今，宝鸡未发生重大网络安全事件。这一数据的产业意义在于：集中承载的集约化模式，能够以统一的安全策略和专业化运维换取更高的安全水位与运行效率，而非依赖各部门各自为战的分散防护。

中小城市的集约化路线

对于财政资源和技术人才相对有限的地级市与中小城市而言，全量自建大规模数据中心并不现实。宝鸡的路径反映出一种务实的取舍：通过政务云统一承载全市政务应用，以集中治理替代分散建设，在控制投入的同时实现安全与效率的平衡。这种“以集约换能力”的路线，正在成为中小城市数字化转型中可复制的基础设施范式。

从上图可以看出，中小城市的优势位置集中在“高集约程度”一端：其核心诉求不是追求超大算力规模，而是在有限资源约束下实现政务应用的安全承载与数据的高效流通。相比之下，一线城市和枢纽节点城市更侧重超大规模数据中心的算力供给能力，两者形成了梯度分工。

需求侧：基础设施需求持续释放

基础设施需求的释放由三股力量共同推动：

• 政策周期：随着“十五五”地方规划陆续落地，各省份将基础设施列为数字强省建设的先导工程，投资节奏具有明确的政策确定性；
• 数据要素市场化：数据确权、流通、交易等环节的推进，对存储、计算和安全能力提出持续增量需求；
• AI应用渗透：人工智能与实体经济融合，尤其是制造业数字化转型，将拉动推理算力与边缘算力的新增需求。

小结

产业链上游的竞争逻辑正在从“规模比拼”转向“体系化能力建设”。省级层面以专项规划框定投资方向，地市级层面以集约化基础设施夯实底座，二者共同构成“十五五”开局阶段数字经济发展的确定性引擎。对于观察者而言，数据中心利用率、政务云承载能力与安全运行记录，将是评估各地数字基础设施成色的关键指标。

产业链中下游：数据流通与应用

数据要素产业链的中游与下游，是政策价值真正转化为经济价值的关键环节。中游以数据治理与平台运营为核心，承担数据资源化、资产化的“加工”职能；下游则面向应用场景，聚焦AI赋能实体经济、制造业数字化转型与政务应用。两端能否贯通，取决于数据壁垒的破除程度——这也是当前各地政策着力最集中的环节。

一、中游：数据治理与平台运营构成“枢纽层”

中游环节承担三类职能：一是数据治理，包括数据清洗、标注、分类分级、质量管控，将原始数据转化为可用、可信的数据资源；二是平台运营，包括数据交易平台、政务云平台、行业数据服务平台的搭建与运维，为供需对接提供载体；三是合规服务，围绕数据确权、定价、流通安全提供制度与技术保障。

地方实践中，集约化平台成为主流路径。以陕西宝鸡为例，该市围绕数字陕西战略，以“系统集成、集约高效”为着力点推进数字政府建设：搭建统一技术底座、建设数据中心、打造政务云平台、破除数据壁垒，支撑全市政务应用系统安全运行。据官方通报，自2018年至今宝鸡未发生重大网络安全事件。这一“集中治理换安全与效率”的模式，体现了地级市通过集约化基础设施统一承载政务应用的典型路径，也为中小城市数字化转型提供了可复制的样本。

二、下游：三大应用方向渐次展开

AI赋能实体经济是下游最活跃的方向。「数据要素×」行动的本质，是推动数据与人工智能、制造、农业、金融等行业场景结合，以数据流带动技术流、资金流、人才流。省级规划的密集出台，为AI落地提供了场景清单与政策确定性。

制造业数字化转型是地方竞争的主战场。以山东为例，其《数字强省建设「十五五」规划》以数智化赋能高质量发展为主题，以促进实体经济和数字经济深度融合为主线，突出「数据要素×」行动和人工智能两大抓手。作为制造业大省，山东的规划为省内制造业数字化转型提供了系统性的政策框架，也反映出地方在「十五五」开局阶段抢占数字经济高点的整体布局。作为地方层面较早出台的「十五五」数字经济专项规划，该文件为其他省份提供了政策样板。

政务应用则是数据要素最成熟的应用场景。政务数据体量大、质量高、共享需求强，宝鸡等城市的实践表明，政务云与数据中心构成的集约化底座，既降低了各部门重复建设成本，也通过统一安全体系降低了系统性风险。

三、应用价值与技术门槛的格局判断

从产业格局看，不同应用方向在技术门槛与商业价值上呈现明显分化：

AI赋能实体经济与制造业数字化转型兼具较高技术门槛与较高价值，是各地竞逐的“领跑者”区域；数据治理与平台运营技术门槛居中、价值释放依赖生态，属于潜力股；而政务云集约运维虽门槛相对较低，却是保障一切应用的基础盘。

四、小结

中下游的发展逻辑可以概括为：治理筑基、平台通渠、场景变现、壁垒破除。省级规划（如山东“两大抓手”部署）提供顶层牵引，市级实践（如宝鸡集约化数字政府）提供落地样本，二者共同推动数据从“资源”走向“资产”、从“通”走向“用”。展望“十五五”期间，数据壁垒破除的进度——包括跨部门共享、跨区域流通、政企数据融合——将直接决定中游平台运营的效率与下游AI应用的天花板，是观察地方数字经济成色的最关键指标。

数据供给与竞争态势

数据要素的市场化流通，前提是“有数可供、供数可信”。当前各地在数据供给侧的布局，呈现“基础设施集约化”与“政策框架先行化”两条主线并行推进的格局：前者解决数据从哪里来、如何安全汇聚的问题，后者解决数据如何确权、定价、进入市场的制度问题。本章从政务数据运营与省际政策竞逐两个维度，分析数据供给端的竞争态势。

一、政务数据集约化运营：安全与效率的双重逻辑

政务数据是当前规模最大、质量最高、权属最清晰的数据供给来源。但长期以来，政务数据分散在各部门自建系统中，“数据孤岛”问题突出，既降低了跨部门协同效率，也扩大了安全暴露面。近年来，以地级市为代表的集约化路径逐渐清晰：通过统一技术底座、集中数据中心、统一政务云平台，将分散的政务应用与数据迁移至统一承载环境，实现集中治理。

陕西宝鸡的做法是这一路径的典型样本。宝鸡市围绕数字陕西战略部署，以“系统集成、集约高效”为着力点推进数字政府建设，搭建技术底座、建设数据中心、打造政务云平台、破除数据壁垒，支撑全市政务应用系统安全运行。据官方通报，自2018年至今，宝鸡未发生重大网络安全事件。这一记录背后的产业逻辑值得注意：集约化并非单纯的成本考量，而是以“集中治理换取安全与效率”——统一的安全基线、统一运维体系、统一监测响应，天然优于各系统各自为政的碎片化安全模式。

对于财政与人才资源有限的中小城市而言，这种“先集约、再激活”的路径具有可复制性：先通过统一基础设施把数据管起来、聚起来，形成可信的供给底座，再逐步推进数据的治理、授权运营与社会化开发利用。政务数据供给的可信度，正在成为地方数字经济竞争力中一项隐性但关键的指标。

二、省级政策样板效应：区域竞逐进入“十五五”开局阶段

如果说地市级在基础设施层面比拼的是执行力，省级层面比拼的则是制度供给的速度与系统性。国家层面数据要素、人工智能相关政策密集出台后，地方进入承接与落地的竞赛阶段。

山东省近日印发《山东省数字强省建设“十五五”规划》，是地方层面较早出台的“十五五”数字经济专项规划。规划以数智化赋能高质量发展为主题，以促进实体经济和数字经济深度融合为主线，突出“数据要素×”行动和人工智能两大抓手，为未来五年数字强省建设作出整体性部署。作为制造业大省，山东将数据要素与AI锚定在实体经济融合上，既延续了自身产业禀赋，也为其他省份提供了政策样板。

样板效应意味着竞逐的起点并不均等。先行省份能够更早形成制度框架、集聚数据要素市场主体、积累授权运营经验，后来者则需在追赶中寻找差异化定位。可以预见，“十五五”开局阶段，各省级数字经济发展规划的密集出台将成为普遍现象，区域间竞逐将围绕数据要素市场化能力展开——谁能让数据更高效地供给出来、更安全地流通起来、更大规模地被开发利用，谁就能在AI产业落地与数字经济规模上占据先手。

三、竞争核心变量的转移

综合供给侧的两种布局，可以观察到地方数字经济竞争逻辑的变化：过去比拼的是网络与终端基础设施、土地与税收优惠；现在及未来五年，核心变量正转向数据要素市场化能力——包括政务数据的集约供给能力、数据确权与授权运营的制度能力、数据与AI结合的产业融合能力。

需要指出的是，数据供给的竞争并非零和博弈。宝鸡式的集约化样本为中小城市提供了可借鉴路径，山东式的省级规划为区域制度框架提供了参照，两者共同指向一个趋势：数据要素与AI驱动的地方数字经济布局，正在从“政策先行”走向“能力比拼”。政策框架是入场券，数据供给的安全性与市场化效率，才是决定区域排位的长期变量。

趋势判断与产业机会

6.1 「十五五」地方数字经济的核心议题正在确立

从国家层面数据要素、人工智能相关政策的密集出台，到省级规划的整体性落地，政策传导路径已经清晰。山东省政府近日印发的《山东省数字强省建设「十五五」规划》是一个典型信号：规划以数智化赋能高质量发展为主题，以促进实体经济和数字经济深度融合为主线，突出「数据要素×」行动和人工智能两大抓手。作为地方层面较早出台的「十五五」数字经济专项规划，它为其他省份提供了政策样板，也印证了一个基本判断——数据要素市场化与AI融合将成为「十五五」期间地方数字经济的核心议题。

山东的定位尤其值得关注：作为制造业大省，其将「数据要素×」与AI作为两大抓手，指向的是数实融合而非单纯的技术产业培育。这意味着「十五五」期间，地方数字经济的评价重心将从平台数量、产业规模，转向数据流通效率与AI对实体经济的渗透程度。

6.2 三大方向性趋势

趋势一：安全与集约化的强绑定。 陕西宝鸡的实践展示了地级市的典型路径——围绕「系统集成、集约高效」着力，搭建技术底座、建设数据中心、打造政务云平台、破除数据壁垒，以集约化基础设施统一承载政务应用。官方通报称自2018年至今宝鸡未发生重大网络安全事件。这一事实背后的产业逻辑在于：中小城市缺乏分散治理的冗余资源，「集中治理换取安全与效率」的集约化模式将成为地级市数字政府建设的主流选择，带动政务云、安全运营、数据治理服务的下沉市场机会。

趋势二：跨区域政策复制加速。 山东规划作为较早出台的省级样板，其「主题—主线—抓手」的政策框架具有高度可复制性。预计「十五五」前期将有更多省份出台同类规划，在数据授权运营、公共数据开放、「数据要素×」行动方案等具体机制上相互借鉴。政策同质化在降低制度试错成本的同时，也意味着先发地区的示范溢价与咨询、规划类服务的机会窗口。

趋势三：融合场景取代技术叙事。 地方竞争的焦点将从「建中心、搭平台」转向具体行业场景——制造业数据驱动的质量管控、农业数据资产化、政务AI辅助决策等。谁先跑通可量化收益的融合场景，谁就能在下一轮政策与要素资源配置中占据主动。

6.3 产业机会图谱

综合政策走向与实践样本，「十五五」期间的数据要素与AI赛道机会可归纳为四个层面：

需要客观指出的风险点：一是各地规划同质化可能导致重复建设，集约化与区域协同之间需要平衡；二是数据要素市场化的收益模式仍在探索期，场景投入的回报周期较长；三是安全责任随集约化集中，基础设施的单一承载也意味着风险集中度上升，安全能力的持续投入不可或缺。

总体而言，「十五五」开局阶段的政策信号已经明确：数据要素与AI的融合不再是技术命题，而是地方经济结构升级的制度命题。率先完成政策框架搭建、并在实体场景中验证收益模式的地区，将在未来五年的区域数字经济竞争中占据有利位置。